Ferill 66. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

148. löggjafarþing 2017–2018.

2. uppprentun.

Þingskjal 128  —  66. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2017.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

    Nefndin hefur fjallað um málið og á fund hennar komu eftirtaldir fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins: Björn Þór Hermannsson, Magnús Óskar Hafsteinsson, Álfrún Tryggvadóttir, Viðar Helgason, Hafsteinn S. Hafsteinsson og Þórdís Steinsdóttir. Frá Landssamtökum sauðfjárbænda komu Oddný Steina Valsdóttir, Unnsteinn Snorri Snorrason og Sindri Sigurgeirsson. Frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu komu Guðrún Gísladóttir og Ólafur Friðriksson.
    Meiri hlutinn gerir aðeins eina tillögu um hækkun gjalda sem nemur 17 millj. kr. auk millifærslna til þess að aðlaga heimildir að uppfærðu gengi íslensku krónunnar. Einnig telur meiri hlutinn ástæðu til að gera grein fyrir aðstöðu nefndarinnar við úrvinnslu frumvarpsins og aðdraganda þess sem og breytingum vegna gengisstyrkingar íslensku krónunnar og ráðstafana sem grípa þarf til vegna eignfærslu varanlegra rekstrarfjármuna í bókhaldi ríkisaðila.

Pólitískur grundvöllur frumvarpsins.
    Í desember 2016 voru samþykkt fjárlög fyrir árið 2017 eftir fordæmalausa vinnu í fjárlaganefnd og á Alþingi. Frumvarpið var lagt fram af starfsstjórn og ekki hafði verið myndaður nýr meiri hluti á þingi eftir kosningar í október 2016. Fjárlögin voru því afgreidd í samstarfi allra flokka. Ný ríkisstjórn tók við 11. janúar 2017 og fékk m.a. það hlutverk að framfylgja nýsamþykktum fjárlögum. Enn á ný var kosið í lok október 2017 og ný ríkisstjórn tók við 30. nóvember sl. Þá hafði setið starfsstjórn síðan í september þegar boðað var til kosninga.
    Fjárlög fyrir árið 2017 viku frá þágildandi fjármálaáætlun sem samþykkt hafði verið í ágúst 2016. Ríkisstjórnin sem tók við 11. janúar lagði því fram eigin þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun í mars 2017 og hún var samþykkt 1. júní.
    Því stóðu tvær ríkisstjórnir og tveir meiri hlutar að framkvæmd fjárlaga sem enginn skýr meiri hluti á Alþingi hafði unnið að. Þessi pólitíska staða er fordæmalaus og afar séstök. Í nýlegum lögum um opinber fjármál eru engin sérstök ákvæði sem geta tekið með sértækum hætti á þeirri stöðu sem komið hefur upp.
    Hugsun og gerð laga um opinber fjármál felur í sér ákveðna verkferla og tímasetningar einstakra atriða sem móta opinber fjármál. Þar er ekki gert sérstaklega ráð fyrir að ríkisstjórn taki við seint á árinu og hafi því ekki tækifæri til að flytja og ræða nýja þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun. Samkvæmt ákvæðum laganna hefði farið betur á því að ný ríkisstjórn flytti á Alþingi nýja tillögu um fjármálaáætlun en tímans vegna er augljóst að af því gat ekki orðið. Því telur meiri hlutinn ekki með nokkrum hætti hægt að segja að fjáraukalagafrumvarpið sem hér er rætt geti verið fordæmisgefandi fyrir umræður og frágang slíkra laga. Í þessu ljósi verða því nokkur tilefni til fjárveitinga samkvæmt frumvarpinu að skoðast, þ.e. að tvær ríkisstjórnir og tveir meiri hlutar á Alþingi hafa fengist við að framkvæma áherslur sínar og breytingar.

Lög um opinber fjármál og fjáraukalög.
    Nefndin hefur við yfirferð um frumvarpið og í áliti um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2018 rætt notkun varasjóða áður en kemur til aukafjárveitinga. Mikilvægt er að koma sem fyrst á skýru verklagi um um varasjóðina, einkum þann almenna. Drög að reglugerð um notkun varasjóða hafa legið fyrir en núverandi fjárlaganefnd hefur ekki unnist tími til að rýna hana. Á það sérstaklega við um notkun á almenna varasjóðnum og hvernig opnað er á notkun hans.
    Skammur tími er liðinn frá gildistöku laga um opinber fjármál og ýmis ákvæði laganna eru því ekki komin til framkvæmda að fullu og nokkur tími er þangað til svo verður.
    Enn vantar upp á að verklag sé mótað og virkni varasjóða sé komin í það horf sem stefnt er að. Fyrir nefndinni kom fram að aðeins hafa verið nýttar 26 millj. kr. af varasjóðum málaflokka þótt þeir nemi 891 millj. kr. samtals í 37 málaflokkum. Almennur varasjóður ríkissjóðs er 7,84 milljarðar kr. en staðfestar ráðstafanir úr honum hafa verið óverulegar.
    Því er það álit meiri hlutans að vanda hefði mátt mun betur samspil varasjóða og fjáraukalagafrumvarps og það sé nauðsynlegt framvegis. Afstaða meiri hlutans er að framvegis þurfi að reyna á notkun varasjóða áður en til setningar fjáraukalaga kemur.


Endurmat á afkomu ársins 2017.
    Í greinargerð frumvarpsins kemur fram endurmat á afkomu ríkissjóðs. Helstu þættir sem koma fram þar eru eftirfarandi.

Tekjur ríkissjóðs.
    Samkvæmt endurmati tekna er áætlað að skatttekjur og tryggingagjöld hækki um tæplega 19 milljarða kr. Áætlun um arðgreiðslur hækkar um liðlega 20 milljarða kr. sem skýrist af verulega hærri arðgreiðslum viðskiptabankanna en reiknað var með í gildandi fjárlögum. Þar munar langmest um Landsbanka Íslands eða 17,3 milljarða kr. Samtals er tekjuaukning ríkissjóðs um 39 milljarðar kr. Niðurstaðan er því að afgangur á ríkissjóði er 1,7% af vergri landsframleiðslu.

Útgjöld ríkissjóðs.
    Veigamestu útgjaldabreytingarnar felast í auknum vaxtakostnaði ríkissjóðs, eða 8,1 milljarður kr., sem er að mestu tilkominn vegna uppkaupa ríkissjóðs á lánum í skuldabréfaflokki RIKH 18 en þau voru nauðsynleg til að takmarka endurfjármögnunaráhættu ríkissjóðs. Til lengri tíma borgar aðgerðin sig upp með lækkun vaxtagjalda. Nú í desember var einnig ákveðið að minnka útistandandi fjárhæð skuldabréfaflokks RIKB 19, með skiptiútboði.
    Í frumvarpinu er gerð tillaga um að afhenda Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins (LSR) eignir úr Lindarhvoli ehf. Nefndin fjallaði sérstaklega um þessa ráðstöfun. Við afgreiðslu og framkvæmd þingsmáls um stöðugleikaframlög lagði Alþingi áherslu á að sólarlagsákvæði gilti um félagið sem tók að sér umsýslu með eignum sem greiddar voru sem stöðugleikaframlög. Það er álit meiri hluta nefndarinnar að sú tilfærsla sé í samræmi við upphafleg markmið og að hagsmunum LSR sé ekki ógnað. Umræddar eignir falla vel að eignasafni LSR, bæði hlutafé og útistandandi lán. LSR hefur yfirfarið eignirnar og lagt mat á þær með tilliti til heildareignasafns sjóðsins og hvort þær rúmast innan fjárfestingarstefnu hans. Að mati stjórnar Lindarhvols er hvorki heppilegt né þjónar það hagsmunum ríkisins að selja þær eignir eins og er. Það þýðir þó ekki að þær séu ósöluvænar með öllu. Hluti eignanna er útistandandi lán þar sem í flestum tilfellum er stutt í lokagjalddaga og því er talið betra að bíða með sölu þeirra með það að markmiði að hámarka virðið. Aðrar eignir eins og hlutafjáreignir falla vel að umsýslu sjóðsins. LSR er ekki háður neinum tímamörkum í eignaumsýslu sinni ólíkt Lindarhvoli sem hefur takmarkaðan tíma eins og áður er nefnt. Það er álit meiri hlutans að tilfærslan sé í samræmi við upphafleg markmið og að hagsmunum LSR sé ekki ógnað. Minnt er á að áfram verður ríkisábyrgð á eftirlaunaskuldbindingum B-hluta sjóðsins.
    Að öðru leyti má að langstærstum hluta rekja tillögur í frumvarpinu til breytinga á útgjaldaforsendum sem óhjákvæmilegt reyndist að endurmeta á árinu. Aukin framlög vegna almannatrygginga eru t.d. fyrst og fremst vegna fjölgunar öryrkja.
    Einnig er óskað eftir auknum heimildum vegna réttinda einstaklinga. Fjárlaganefndin sem starfaði á fyrri hluta ársins 2017 og sinnti eftirfylgni með framkvæmd fjárlaga sendi dómsmálaráðherra bréf vegna þess hvernig horfur voru á þróun útgjalda vegna málefna innflytjenda og flóttamanna. Viðbrögð ráðuneytisins voru að grípa til mjög markvissra aðgerða. Þannig tókst að stemma stigu við viðbótarútgjöldum og viðbrögð ráðuneytisins voru m.a. að endurskoða verklag og framkvæmd málaflokksins ásamt endurskoðun reglugerða. Við setningu fjárlaga fyrir árið 2017 var ljóst að sá kostnaður sem fylgdi framkvæmdinni var vanmetinn. Það er meginástæðan fyrir niðurstöðu ársins í fjáraukalagafrumvarpinu sem ráðuneytið hefur brugðist við. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2018 er reiknað með auknum framlögum sem staðfesta það vanmat.
    Í frumvarpinu er gerð tillaga um 550 millj. kr. greiðslu til þjóðkirkjunnar, til að standa við samkomulag um kirkjujarðir. Meiri hlutinn vill ítreka ábendingu sem gerð var í nefndaráliti um fjármálaáætlun í vor. Þar kom fram að meiri hlutinn vildi að forgangsmál yrði að samskiptum ríkis og kirkju yrði komið í betra horf. Núverandi óvissa tryggir ekki sjálfstæði kirkjunnar og trúfélaga sem æskilegt er. Kirkjujarðasamkomulagið er aðeins einn þáttur í samskiptum ríkis og kirkju, annar þáttur er framkvæmd á uppgjöri sóknargjalda.
    Útgjöld vegna lyfja og hjálpartækja hafa á undanförnum árum of oft verið umfram heimildir við framkvæmd fjárlaga. Nú má segja að óvenjumikið frávik sé frá gildandi fjárlögum og því er lögð til veruleg hækkun heimildar í fjáraukalögum. Það er álit meiri hlutans að mun meiri festa þurfi að vera um framkvæmdina og er ætlunin að fylgja þeim málum mun ákveðnar eftir á nýju ári. Áfram verður þó alltaf einhver óvissa um útgjöld af þessu tagi.

Vandi sauðfjárbænda.
    Á árinu hafa vandamál vegna verðfalls á útflutningsmörkuðum búvöru verið sérstaklega þung í skauti fyrir sauðfjárræktina og bændur sem hana stunda. Verðfall í kjölfarið á viðskiptastríði Evrópusambandsins og Rússlands hefur orsakað verulegan tekjusamdrátt en viðskiptastríðið er afleiðing af pólitískum ákvörðunum sem skapar forsendubrest. Sauðfjárræktin er mikilvæg stoð við byggð í dreifbýli og veik staða hennar hefur afgerandi áhrif á þróun byggða, vöxt þeirra og getu til að standa undir samfélagslegri grunnstarfsemi við íbúa. Sauðfjárbúskapur er sérstaklega viðkvæmur í ákveðnum byggðum landsins og í samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar frá árinu 2016 er áhersla lögð á sérstakt gildi greinarinnar fyrir ákveðin byggðarlög. Samkvæmt sérstakri greiningu Byggðastofnunar hafa ákveðin svæði verið greind sem viðbót við almenn starfsskilyrði sem samningurinn undirbyggir. Sértækar aðgerðir vegna ákveðinna svæða eiga rót í áherslum Alþingis við afgreiðslu búvörusamninga frá árinu 1995.
    Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur er lögð áherslu á að bregðast við vandanum og afleiðingum hans. Hér er lögð til fjárheimild til að bregðast við afkomuhruni og vinna að endurreisn afkomu greinarinnar. Meiri hlutinn telur að ráðstöfun í fjáraukalögum undirstriki alvarleika þeirrar stöðu sem byggðir standa frammi fyrir og að ákvörðun um aðgerðir megi ekki dragast lengur. Heimildin geti unnið gegn gjaldþrotum og byggðaröskun. Aðrar aðgerðir en þær sem snúa beint að bændum eru ætlaðar til að bæta til lengri tíma umgjörð um atvinnugreinina og þannig styrk þeirra byggða sem á henni byggja.
    Í samráði við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra leggur meiri hlutinn til að ráðstöfun fjárheimildarinnar verði breytt frá því sem ráðgert er í frumvarpinu, nánar tiltekið að almennur stuðningur nemi 400 millj. kr. í stað 300 millj. kr. og þess í stað lækki sérstakur svæðisbundinn stuðningur um 50 millj. kr. og almennar aðgerðir á sviði kolefnisjöfnunar og nýsköpunar lækki um 50 millj. kr.

Eignfærsla varanlegra rekstrarfjármuna hjá ríkisaðilum.
    Með innleiðingu á lögum um opinber fjármál er með breyttum reikningsskilum gerð krafa um að ríkisaðilar eignfæri varanlega rekstrarfjármuni og afskrifi yfir endingartíma. Fyrir innleiðingu laganna voru varanlegir rekstrarfjármunir gjaldfærðir að fullu við kaup. Með þessari breytingu sýnir efnahagsreikningur raunverulega fjárbindingu og rekstrarreikningur sýnir kostnað af notkun eigna í starfseminni. Við innleiðingu hefur verið gert ráð fyrir að varanlegum rekstrarfjármunum sé skipt upp annars vegar í svokallaða rekstrarfjárfestingu, en þar falla undir skrifstofuhúsgögn, tölvubúnaður og ýmis minni tækjabúnaður, og hins vegar stærri fjárfestingar. Í reikningshaldi er bókhaldsleg meðferð varanlegra rekstrarfjármuna, hvort sem um er að ræða fjárfestingu í rekstri eða stærri fjárfestingu, vel afmörkuð í stöðlum og allar þessar eignir færast í efnahagsreikning og afskrifast yfir notkunartíma. Í fjárlögum fyrir árið 2017 var hins vegar gert ráð fyrir að rekstrarfjárfesting (þ.e. minni háttar rekstrarfjárfesting svo sem kaup á tölvubúnaði, skrifstofuhúsgögnum o.s.frv.) félli undir rekstrarframlög og var talið að þær yrðu gjaldfærðar. Á hinn bóginn var gert ráð fyrir að stærri fjárfestingar féllu undir fjárfestingarframlög og þær eignfærðar og afskrifaðar.
    Í framkvæmd á yfirstandandi ári hefur þetta þó verið þannig að stofnanir hafa að miklu leyti eignfært minni háttar rekstrarfjárfestingu í stað þess að gjaldfæra enda er það í samræmi við reikningsskilastaðla. Þetta hefur leitt til þess að misræmi myndast á milli eignfærslu fjárfestinga í bókhaldinu annars vegar og framlaga til fjárfestingar í fjárlögum hins vegar. Sama misræmi er þá á gjaldahlið, þ.e. gjaldaheimildin í rekstri er eftir atvikum of há samanborið við bókfærð útgjöld. Með öðrum orðum, það er misræmi á milli framsetningar í fjárlögum og framsetningar reikningsskila.
    Til að tryggja sem best gagnsæi og að afskriftir fjárfestinga hafi ekki áhrif á rekstrarniðurstöðu og samræmi milli fjárlaga og ríkisreiknings þarf því að gera tilteknar aðlaganir á hagrænni skiptingu málefnasviða og málaflokka (með samsvarandi útfærslu hjá ríkisaðilum) þannig að rekstrarfjárfestingar verði framvegis afmarkaðar með skýrum hætti í fjárlögum og þá sem hluti af fjárfestingarframlagi en ekki rekstarframlagi eins og nú er gert. Gróflega má áætla að umfang slíkra rekstrarfjárfestinga geti verið á bilinu 5–6 milljarðar kr. Ekki liggur þó fyrir fullnægjandi greining á því umfangi en gert er ráð fyrir að sú greining muni liggja fyrir á fyrri hluta næsta árs.
    Gera má ráð fyrir að slík aðlögun muni hafa áhrif á framsetningu 2. gr. fjárlaga þar sem fjallað er um sjóðsstreymi A-hluta ríkissjóðs en þar mun rekstrarframlagið lækka og fjárfestingarframlagið hækka um samsvarandi fjárhæð. Að sama skapi mun í 3. gr. fjárlaga, þar sem gerð er grein fyrir fjárheimildum fyrir málefnasvið A-hluta ríkissjóðs, þurfa að lækka rekstrarframlögin og hækka fjárfestingarframlögin á samsvarandi hátt. Unnið er að útfærslu á framsetningu fjárfestinga í fjárlögum.
    Vinna við útfærslu á hvernig best væri að haga málum hefur því miður dregist undanfarna mánuði. Þar sem endanleg útfærsla breyttist undir lok árs hefur heldur ekki verið unnt að gera fullnægjandi greiningu á umfangi smærri fjárfestinga í rekstri hjá stofnunum. Af þeim sökum náðist ekki að koma þessum breytingum fyrir í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2017 og fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2018. Gert er ráð fyrir að varanleg lausn um framkvæmd þessara breytinga og umfang rekstrarfjárfestinga liggi fyrir snemma á árinu 2018. Þegar það liggur verður unnt að gera bráðabirgðafærslur á fjárheimildum og útfæra þær varanlega í fjáraukalögum fyrir árið 2018 og fjárlögum fyrir árið 2019. Athygli er vakin á að hér er aðeins um að ræða flokkun á smærri fjárfestingu stofnana og að þessar breytingar munu ekki hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs til hækkunar eða lækkunar.

Breytingartillögur.
    Gerð er tillaga um 17 millj. kr. framlag til Íslensku kosningarannsóknarinnar. Sökum þess hversu brátt alþingiskosningarnar 28. október bar að var fjármögnun gagnaöflunar fyrir þær kosningar ekki tryggð. Rannsóknin felur í sér viðhorfskönnun meðal kjósenda sem hefur verið framkvæmd eftir hverjar kosningar frá 1983 fram til 2016, meðal frambjóðenda frá 2009 og meðal kjósenda á meðan á kosningabaráttunni stendur frá 2016.
    Einnig eru lagðar til millifærslur vegna þess að gengi íslensku krónunnar hefur styrkst á árinu frá gengi fjárlaga fyrir árið 2017. Um er að ræða millifærslur fjárheimilda af tilteknum málefnasviðum og málaflokkum yfir á almennan varasjóð sem er undir málefnasviðinu 34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir. Tilefnið er hefðbundið endurmat á gengisforsendum gildandi fjárlaga. Mörg undanfarin ár hefur því verklagi verið fylgt að á seinni hluta fjárlagaársins fer fram sérstakt endurmat á gengisforsendum fjárlaga og hefur almenni varasjóðurinn (áður liður fyrir ófyrirséð útgjöld) verið notaður til að hækka eða lækka fjárheimildir eftir því sem við á með því að flytja af honum heimildir á málefnasvið og málaflokka þegar krónan veikist eða flytja á hann heimildir frá öðrum liðum þegar krónan styrkist. Slíkar breytingar eru þó ekki gerðar ef frávikið frá forsendum gildandi fjárlaga er smávægilegt. Tilgangurinn með þessu verklagi er að viðkomandi stofnanir/liður hafi að raunvirði sömu fjárheimildina til ráðstöfunar innan fjárlagaársins. Endurmat á yfirstandandi ári miðast við meðalgengi fyrstu 11 mánaða ársins. Samkvæmt þeim forsendum hefur gengi íslensku krónunnar styrkst gagnvart helstu gjaldmiðlum og þar af leiðandi er hér lagt til að millifæra fjárheimildir af tilteknum málefnasviðum og málaflokkum, þar sem útgjöld eru beintengd við gengi gjaldmiðla. Endurmatið nemur samtals 1.484,4 millj. kr. brúttó og skiptist milli margra málefnasviða og málaflokka sem einkum tengjast utanríkismálum.

    Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstökum þingskjölum.

Alþingi, 28. desember 2017.

Willum Þór Þórsson, form.	Haraldur Benediktsson, frsm.		Ásmundur Friðriksson.
Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.		Njáll Trausti Friðbertsson.